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IRPEF: perché la riforma era necessaria

-Articolo di Francesco Mula, laureando in Economia del settore pubblico, Unicatt

L’IRPEF (Imposta sul reddito delle persone fisiche) è, in termini di gettito, l’imposta più importante del sistema tributario italiano, infatti ogni anno porta nelle casse dell’erario circa 190 mld di euro (il 40% del totale delle entrate tributarie).
È dunque evidente che, nel contesto di una riorganizzazione e razionalizzazione del sistema fiscale, i riflettori siano tutti puntati sulla riforma di questo tributo.

Proprio con l’obiettivo di mettere in luce i limiti del nostro sistema tributario e indagare le possibili strategie di correzione, la Commissione Parlamentare Finanze e Tesoro ha avviato un’indagine conoscitiva che, nell’arco di sei mesi, ha raccolto i pareri di numerosi esperti in oltre 60 audizioni parlamentari.[1] Questi mesi di dibattito sono infine stati condensati in un documento conclusivo di proposta di riforma.[2]

In sintesi, quello che emerge dall’indagine è che l’attuale struttura impositiva sul reddito è complessa e poco armoniosa, insomma confusa.

Vediamo più nel dettaglio le principali criticità emerse durante l’analisi.

– STRUTTURA COMPLESSA E ANACRONISTICA

«Una struttura tributaria adeguata per certe situazioni può diventare inadeguata per altre. E non cambiano solo le condizioni economiche ma anche i giudizi di valore comuni»

H.F. Lydall (1964)

La nota conclusiva della Commissione si apre con questa citazione che risulta particolarmente calzante per comprendere la situazione del nostro sistema tributario; la struttura originaria dell’IRPEF è stata infatti pensata alla fine degli anni Sessanta, da allora si sono susseguiti un’infinità di interventi scoordinati su singoli aspetti dell’imposta senza che nessun governo intervenisse in maniera incisiva con una vera e propria riforma organica.

La reiterazione di questi comportamenti per cinquant’anni ha reso inutilmente complicata la struttura dell’imposta persino per gli addetti ai lavori, si pensi che le istruzioni per la compilazione della dichiarazione dei redditi contano più di 340 pagine.[3] Questo fatto stride particolarmente con i proclami di fisco amico che continuamente vengono fatti dai governi.[4]

– BASE IMPONIBILE FRAMMENTATA

In origine, la nascita dell’IRPEF rispondeva alla necessità di avere un sistema personale e progressivo di imposizione sui redditi, per questa ragione nella base imponibile erano compresi una grande varietà di redditi di origini differenti. 
Nel tempo, però, si è assistito a un processo sempre più rapido di cedolarizzazione, cioè numerose tipologie di reddito sono state sottratte alla base imponibile dell’IRPEF per assoggettarle a regimi sostitutivi proporzionali, ciascuno con proprie regole, specificità e spesso con aliquote differenti. Questa tendenza alla frammentazione ha ovviamente complicato ulteriormente il sistema fiscale rendendolo più distorsivo e causando problemi di equità sia orizzontale che verticale, trasformando di fatto l’IRPEF in un’imposta su alcuni redditi da lavoro.

– RUOLO DELLE SPESE FISCALI

Le spese fiscali comprendono tutte quelle agevolazioni che vengono attuate non attraverso la spesa pubblica ma tramite una riduzione del prelievo tributario (principalmente si tratta di esenzioni, deduzioni e detrazioni). 

In alcuni casi esse sono concesse per oneri personali (es. spese sanitarie, interessi su mutuo ecc.), con l’obiettivo di garantire maggior equità orizzontale; in altri casi invece vengono utilizzate per incentivare comportamenti meritevoli (es. riqualificazione di immobili, ricorso alla previdenza complementare ecc.), o per far emergere il sommerso di alcuni settori. 

Molto spesso le spese fiscali sono state introdotte con un orizzonte temporale definito e poi trasformate successivamente in permanenti, per questo nel tempo il loro numero è cresciuto costantemente fino ad arrivare nel 2020 a 171, di cui oltre un terzo ha un peso economico molto ridotto (meno di dieci milioni).[5]

L’abuso di questi strumenti da parte dei legislatori, oltre a complicare ulteriormente la struttura del sistema tributario, va a determinare l’erosione delle basi imponibili delle imposte e a modificarne il grado di progressività. 

In definitiva, la gestione delle spese fiscali che è stata fatta negli anni ha assegnato all’IRPEF molteplici obiettivi (anche di natura extra-tributaria) complicandone di conseguenza la struttura; per questa ragione numerosi esperti auspicano una razionalizzazione di questi strumenti, sostituendoli con soluzioni dal lato della spesa.

TributoNumero spese fiscaliAmmontare 2021 (mln) 
IRPEF [6]171-39.390 €
IRES53-566 €
IVA75-2.040 €
IRPEF/IRES46-5.833 €
IRPEF/IRES/IRAP/IMU17-1.709 €

Fonte: Mef, Rapporto spese fiscali (vedi nota 5)

– ALIQUOTE IMPLICITE DISTORSIVE

Infine è emerso dall’indagine un altro importante limite dell’attuale struttura: l’andamento delle aliquote marginali effettive

Esse indicano la percentuale di ogni aumento di reddito aggiuntivo che deve essere versato come imposta o che viene compensato da una diminuzione di benefici, dunque queste non dipendono solamente dal livello delle aliquote nominali, ma anche dal disegno complessivo di tutti gli altri elementi dell’imposta (deduzioni, detrazioni, esenzioni, bonus…) e dalle loro interazioni. 

La figura sottostante mostra l’andamento irregolare delle aliquote marginali effettive per un dipendente causato dal susseguirsi di interventi non coerenti tra loro sui differenti elementi dell’imposta. In particolare si nota il picco del 61% per i redditi tra i 35.000€ e i 40.000€ (decisamente superiore alla corrispondente aliquota nominale del 38%); questo comporta, è facile intuire, un forte disincentivo all’aumento dell’offerta di lavoro da parte dei cittadini o ne incentiva l’evasione.

Fonte: UPB, audizione sulla riforma IRPEF[7]

– CONCLUSIONE

In definitiva, le numerose criticità emerse nel corso dell’indagine evidenziano l’urgenza di un intervento organico e coordinato sull’intera struttura dell’imposta tenendo conto delle necessità di maggior trasparenza, equità ed efficienza.

Adesso spetta al governo l’arduo compito di cogliere le indicazioni emerse nell’indagine ed elaborare una riforma coerente con l’odierna struttura economica, che è decisamente differente da quella per cui l’attuale sistema impositivo è stato progettato.

Articolo scritto da Francesco Mula 


[1] Al seguente link possono essere consultati i contenuti delle singole audizioni: https://www.senato.it/3518?indagine=1201 
Consiglio, in particolare, gli interventi della Banca d’Italia, dell’UPB e del Professor Bordignon

[2] Il documento conclusivo può essere consultato qui: https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/upload_file_doc_acquisiti/pdfs/000/005/892/DOC._XVII_n._10.pdf

[3] Consultabili qui: https://www.agenziaentrate.gov.it/portale/web/guest/modello-e-istruzioni-pf-2021

[4] In tutti i DEF, dal 2011 a oggi, almeno una volta si parla di semplificazione in relazione alla materia tributaria

[5] https://www.mef.gov.it/documenti-allegati/2021/Rapporto-spese-fiscali-nov-2020.pdf pp.110-120

[6] Si noti che il Mef esclude dal conteggio alcune spese fiscali strutturali che definiscono in maniera determinante la struttura dell’imposta e la cui cancellazione potrebbe violare dei Principi Costituzionali: si tratta delle detrazioni per redditi da lavoro dipendente, pensioni e redditi assimilati (che di fatto definiscono l’esenzione IRPEF per redditi inferiori agli 8 mila €), le detrazioni per familiari a carico e le deduzioni per i contributi obbligatori versati.

[7] https://www.upbilancio.it/wp-content/uploads/2021/02/Audizione-UPB-su-riforma-Irpef-02_02.pdf p.20

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